Местный совет условно состоит из трех углов власти: городского головы, депутатского корпуса и исполнительного комитета. Закон “О местном самоуправлении” разделяет их полномочия, в идеале должна существовать гармоничная система сдержек и противовесов, все три стороны должны взаимно контролировать друг друга. Но получается ли это на практике?

Главная ошибка понимания всей системы местного управления в том, что она якобы стоит только на этих трех “китах”. На самом деле система местного управления это не только мэр, горсовет и исполком. Сюда также относятся и районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных громад (ст.5, п.1). Но важно понимать, что к системе местного самоуправления относится и сама территориальная громада, о чем мы часто забываем. 

Именно территориальная громада, т.е. жители, – первичный субъект местного самоуправления (ст.6). Громада выбирает городского голову, который согласно закону является “главным должностным лицом города” (ст.12, п.1). 

Горсовет – это представительский орган местного самоуправления, потому что он представляет интересы громады и действует от ее имени и в ее интересах. Так обозначено в законе в ст.10. 

Мэр же, как главное должностное лицо, представляет громаду, совет и исполком на государственном и международных уровнях, либо в отношениях с другими ОМС, предприятиями, организациями и т.д. (ст.42, п. 4, пп.14). 

А исполком – это исполнительный орган (один из многих – об этом далее), который создается горсоветом. (ст.11). Означает ли это, что исполком вроде “вторичного” органа власти и находится в полном подчинении у горсовета, а мэр, как “главное должностное лицо”, действительно самый главный? Разбираемся вместе. 

Взаимный контроль

Какие возможности для взаимного контроля предусматривает Закон Украины? Мэр может приостановить решение исполкома своим распоряжением (ст.59, п.7). Или остановить решение городского совета (ст.59. п.4). Правда, в таком случае последнее слово все же за городским советом.

Депутатский корпус также может досрочно прекратить полномочия городского головы (ст.26, п. 16) и утверждает изменения состава либо роспуска исполкома (ст.26, п.3). 

Также горсовет может отменять акты исполнительных органов власти. Но сделать это он может только в том случае, если решение противоречит Конституции,  законам Украины (ст. 26, п.15.). Все другие решения исполкома не могут отмениться советом, если они горсовету просто не нравятся по той или иной причине. 

Исполком обязан отчитываться перед депутатами совета, но это не означает подчинения, поскольку эти органы параллельны, и горсовет ни в административном, ни в любом другом смысле не является органом более высокого уровня, чем исполком.

Исполком это, своего рода, правительство громады. Свободный коллегиальный орган, который работает отдельно от команды мэра и депутатского корпуса. Он принимает собственные решения как в рамках самоуправленческих полномочий, так и делегированных, и они гораздо шире, чем у того же депутатского корпуса. В задачи исполкома входят задачи контролировать действия команды городского головы. 

Команда мэра это прежде всего его заместители и исполнительные органы, за которые те отвечают. Важно понимать разницу: исполнительные органы, а это департаменты,  управления, отделы, комитеты и пр., – это аппарат горсовета, который подчиняется городскому голове, потому что он назначает и увольняет руководителей исполнительных органов (ст.42, п. 10). Поэтому исполнительные органы нельзя путать с исполкомом, это самостоятельный и независимый коллегиальный орган.

Когда система противовесов не работает?

Особенность в том, что, хотя состав исполкома утверждает депутатский корпус, кандидатуры на членство в нем горсовету предлагает городской голова (ст.42, п. 4, пп. 5).  Если горсовет в большинстве состоит из депутатов партии городского головы, о непредвзятости принятых решений можно забыть. В нынешнем созыве городского совета Мариуполя партия мэра не набрала большинства, поэтому ей пришлось создавать неформальные коалиции с депутатами других партий.

По закону в состав исполкома не могут входить депутаты, но могут входить чиновники из исполнительных органов – различных департаментов, отделов, управлений, служб и пр. Это прописано в ст.51. п3.: “Исполком формируется из городского головы, заместителей городского головы, головы районного в городе совета, секретаря исполкома, а также руководителей отделов, управлений и других исполнительных органов и других лиц”. 

В состав исполкома еще могут войти старосты – представители населенных пунктов, вошедших в ОТГ. Это новая должность, появившаяся после реформы децентрализации (ст. 51, п.4).

Но проект о старостах в Мариупольском ОТГ не был принят, так что  новые громады, присоединившиеся к нашему ОТГ, пока в исполкоме не представлены. 

О том, что в состав исполкома должны или могут войти эксперты от общественности,  в Законе не указано. Но  и лазейка “и других лиц” может трактоваться, как угодно. В идеале это должны быть представители от громады, имеющие для нее моральный авторитет. 

Чтобы обычному жителю стать частью местного самоуправления, следует обратиться с соответствующим обращением к городской власти при поддержке жителей, либо организаций, либо трудового коллектива. Сделать это нужно в форме ходатайства на имя городского головы. В ходатайстве необходимо убедительно объяснить, почему членом исполкома достоин стать данный человек. Например, такая практика применялась в 2018 году.

Тогда в  Мариуполе произошла скандальная история об исключении члена исполкома от общественности. В 2018 году из членов исполкома исключили активистку и оппонента мэра Лидию Мугли. Не помогли тогда ни просьбы жителей в ее защиту, ни собранные подписи к депутатскому корпусу. Ее сторонники собрали более 1000 подписей, также кандидатуру Лидии Мугли поддержали 23 общественные организации, в том числе, и ГО “Азовська паланка”, которая ведет проект Дій-Маріуполь. Однако согласно ходатайствам были приняты новые члены от трудовых коллективов, вооруженных сил и общественных организаций. 

Итак, что мы имеем? Квоты на представителей от общественности в исполкоме в Законе Украины не предусмотрены. Депутаты согласно закону предлагать свои варианты не могут – они могут либо отклонить, либо принять предложения мэра. Не только в отношении членов исполкома, горсовет также утверждает по предложению мэра и структуру исполнительных органов. Так что если депутатский корпус в большинстве своем состоит из членов партии городского головы либо его сторонников, он поддержит все кандидатуры одним пакетом. Как итог, зачастую членами исполкома становятся заместители мэра, руководители управлений, коммунальных предприятий, главврачи, директора школ и т.д. 

Сейчас на сайте городского совета Мариуполя можно найти  состав исполкома. В нем 21 человек (именно такое количество установлено решением городского совета от 23 декабря 2020 года): мэр, его секретарь, 7 заместителей мэра, 4 члена – представители от университетов (ректоры и проректоры), один представитель от завода  – и.о. генерального директора ООО “Метинвест-Промсервис”, и.о. директора порта, представитель центра поддержки МСБ, представитель от фирмы, продающей металлургическое и горнодобывающее оборудование, представитель от ВСУ, начальник Центрального отдела полиции, глава молодежного совета и представитель от “Совета председателей ОСМД”. 

***

В 2017 году в Верховной Раде пытались принять законопроект, который определял бы, что чиновники местного самоуправления в исполкоме составляют не больше трети. Проект принят не был, закон так и не дает никаких трактовок. В итоге выходит, что, как правило, исполкомы либо на 100% состоят из людей городского головы, либо, в лучшем случае, наполовину. В таком случае о независимости данного органа власти не может быть и речи. Возможно, потому граждане зачастую и не видят разницы? 

И все же стоит помнить, что какие бы взаимосвязи ни наладились бы между “тремя китами”, все органы самоуправления и должностные лица подотчетны и ответственны перед территориальными громадами (ст.4). Не забываем о том, что громада – первичный субъект местного самоуправления. 

Авторы: Александр Чернецких, Ирина Чишко